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Habitação: 100 anos de Políticas Públicas em Portugal, 1918 2018  

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Um dos resultados do projecto "Habitação: Cem Anos de Políticas Públicas em Portugal, 1918-2018" será a realização de uma exposição, a apresentar a partir de Abril de 2018 em diversos pontos do país, complementada pela publicação de um livro.

O trabalho de investigação, em larga medida original, encomendado para suportar exposição e livro está a cargo de um conjunto de 11 equipas, representativo da melhor produção científica nacional sobre o tema.

Para facilidade de comunicação e clareza, foram definidos seis grandes momentos ordenados cronologicamente, correspondentes a períodos ou ciclos importantes e balizados pelas principais inflexões identificadas nas abordagens à questão da habitação apoiada (induzidas por desenvolvimentos sociais, legislativos, políticos e administrativos).

No ponto de partida estará o Núcleo 1 (1918-1933. A República e a Questão Social: Habitação e Trabalho no Pós-Primeira Guerra) no qual serão discutidos os antecedentes e contexto do diploma fundador (iniciativas filantrópicas, estudos e propostas públicas, exemplos internacionais); o primeiro plano de construção de bairros sociais do Ministério do Trabalho e sua relação com a instabilidade social e laboral da Primeira República; e a criação de instrumentos-base (legais, técnicos e administrativos), ainda pela Ditadura Militar, com impacto nos desenvolvimentos subsequentes. Este núcleo está a cargo da equipa coordenada por Eliseu Gonçalves, da Faculdade de Arquitectura da Universidade do Porto, com Mafalda Marçal.

 

O Núcleo 2 (1933-1945. O Estado Novo e a Habitação Económica – Paz Social e Propriedade Individual) compreende um conjunto alargado de contribuições especializadas nos diferentes programas e temáticas abordadas.

Os dois mais emblemáticos programas então lançados – de Casas Económicas e de Casas Desmontáveis – estão a ser estudados por uma equipa coordenada por Virgílio Borges Pereira e João Queiroz, do Instituto de Sociologia da Universidade do Porto, com Sérgio Dias Silva e Tiago Lemos. Pretende-se aqui inquirir o modo como, nas suas diversas fases, estes planos estruturantes da estratégia social do Estado Novo foram respondendo às contingências externas e filosofias internas ao regime, a partir de uma dupla opção inicial determinante: o Estado definiu-se como proprietário transitório, através da figura da Propriedade Resolúvel (para os ‘moradores-adquirentes’); e terá dado prioridade às necessidades de grupos socioprofissionais ‘médios’, importantes para o seu estabelecimento e consolidação. Mas com a sua conhecida feição ruralista, e perante as deficiências gritantes das condições de vida no mundo rural, o Estado Novo não terá deixado de procurar enquadrar esta vertente (e a importante base de apoio social de que ali dispunha) nos seus programas de apoio à habitação. A problemática da habitação em espaço rural e as soluções ensaiadas, numa perspectiva integrada inédita, estão a ser estudadas pela equipa de Dulce Freire, do Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa, e Pedro Namorado Borges.

Por sua vez, Filipa Guerreiro da Faculdade de Arquitectura da Universidade do Porto tem a seu cargo um aspecto particular desta estratégia estatal para o universo rural, com especial relevo nas soluções de ordenamento territorial, arquitectura e desenho urbano adoptadas: o planeamento e realização de Colónias Agrícolas pela Junta de Colonização Interna, entre 1936 e 1960.

A linha cronológica seguida tem uma inflexão importante em 1945. Com novos ramos na sua orgânica, programas diversificados e funções redistribuídas, o Estado assumiu-se a partir de então como proprietário-senhorio, em complemento ao modelo da propriedade resolúvel – uma alteração importante no posicionamento do ente público em relação ao problema da carência habitacional, com consequências futuras determinantes.

O trabalho relativo ao Núcleo 3 (1945-1969. O Arrendamento Social Público – Nova Escala, Novos Programas e Agentes) está entregue à equipa de Maria Tavares e João Duarte. De entre as novidades que ampliaram substancialmente o alcance das políticas públicas neste período, a equipa está a estudar os regimes de ‘Casas de Renda Económica’ enquanto instrumentos de actuação da Federação de Caixas de Previdência e da Junta Central das Casas de Pescadores, por exemplo, bem como a via (inédita) de incentivo à promoção privada de habitação, aberta pelo chamado programa de ‘Casas de Renda Limitada’.

1969 foi um ano-charneira nas políticas públicas de habitação, e como tal separa o Núcleo 3 do Núcleo 4 (1969-1982. Habitação para Mais: Consolidação / Revolução / Descolonização). 1969 foi o ano de criação do Fundo de Fomento da Habitação, centralizando as atribuições do ramo Obras Públicas numa única instituição e absorvendo, pouco depois, aquelas do ramo Corporações e Previdência Social: pretendia-se racionalizar meios e potenciar o lançamento de intervenções de grande escala, no quadro desenvolvimentista criado pelos Planos de Fomento e em resposta ao agudizar inegável das carências nas grandes Lisboa e Porto. Contudo, apenas após 1974 esta inflexão terá tido expressão substancial.

O contexto político, social e institucional da criação do FFH e dois programas incontornáveis do período pós-25 de Abril – o Serviço de Apoio Ambulatório Local, SAAL, e a Comissão para o Alojamento de Retornados, CAR –, bem como as soluções procuradas para os bairros de génese ilegal, estão entregues à equipa coordenada por José António Bandeirinha e Tiago Castela, do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, com Rui Aristides e Joana Gouveia Alves.

A equipa de Eduardo Vilaça, Rita Mendes, Teresa Ferreira e Ana Filipe, do IHRU, está responsável pelo estudo de programas promovidos tanto pelo FFH (Planos Integrados de Habitação, Realizações Diversas, Contratos de Desenvolvimento para Habitação) quanto pelo seu sucessor, o Instituto Nacional da Habitação (Realojamento, Empréstimos a Câmaras Municipais). Estima-se que tal leitura evidencie a mudança de paradigma que a criação do INH em 1984 representou: o Estado entregou aos municípios, cooperativas e parceiros privados a promoção direta de habitação, remetendo-se ao papel de planeador, financiador e regulador.

A Revolução de Abril deu um novo fôlego, justamente, aos mecanismos de apoio público à habitação de promoção cooperativa e associativa, eixos que ganharam importância considerável, por todo o país, nos anos 80 e 90 do século passado. Para estudar os programas de apoio à promoção cooperativa, está em campo a equipa de Patrícia Pedrosa, do Departamento de Eng. Civil e Arquitectura da Universidade da Beira Interior, e Inês Faria.

Por último, insere-se no Núcleo 4 – embora com um horizonte temporal mais alargado – o trabalho da equipa de Jorge Malheiros, José Luís Zêzere, Eduardo Ascensão, Leandro Gabriel, Margarida Queirós, Marina Carreiras, Ricardo Garcia, Susana Pereira e Sandra Oliveira. Esta equipa do Instituto de Geografia e Ordenamento do Território da Universidade de Lisboa está a analisar a resposta habitacional na sequência de catástrofes naturais (sismos, inundações, incêndios e intempéries) – campo que conheceu, no realojamento dos desalojados pelas inundações de Novembro de 1967, um importante momento de ensaio de novos modelos de cooperação público-privada (com a Fundação Calouste Gulbenkian).

E eis-nos chegados ao tempo (quase) presente.

Os últimos dois núcleos da exposição e livro – Núcleo 5 (1982-2002. Portugal Descentralizado e Europeu: Promoção Apoiada, Iniciativa Local e Renovação Urbana) e Núcleo 6 (2002-2018. A Casa Apoiada Hoje e Amanhã) – abordam as políticas, programas e realizações dos últimos 35 anos.

Para estudar e discutir as soluções arquitectónicas e urbanísticas implementadas, com base numa amostra de cidades representativa da realidade nacional, contamos com a equipa de Filipa Serpa Santos, da Faculdade de Arquitectura da Universidade de Lisboa, com Alessia Allegri, António Lobato Santos, Manuela Fonte e Nuno Arenga.

Já as políticas, instituições e modelos de financiamento ensaiados, em particular desde 2002, estão sob o olhar (crítico, também) da equipa de Romana Xerez, do Instituto Superior de Ciências Sociais e Política da Universidade de Lisboa, com Pedro Rodrigues. Outras equipas do projecto (IHRU, Promoção Cooperativa, Catástrofes) contribuirão também para este período final. Ao nível institucional, a extinção do FFH (1982) e criação do INH (1984) e do IGAPHE (1987) anunciaram uma nova fase na interpretação do papel do Estado na resposta a carências habitacionais, no contexto neoliberal da reformulação do serviço público nos estados-providência e da adesão de Portugal à Comunidade Europeia. Concretizando uma estratégia de venda progressiva das casas de renda social aos inquilinos, o Estado, não mais promotor ou proprietário, concentra-se na canalização de investimento público, nacional e comunitário, para apoio à promoção por terceiros – com grande destaque para os municípios.

Em 2002, ano-fronteira entre os dois núcleos, foi extinto o regime de crédito bonificado – alteração profunda nos mecanismos de apoio público à propriedade individual de habitação, lançados em 1980: os efeitos da eliminação deste modelo de ‘apoio à pessoa’ (em substituição do ‘apoio à pedra’, i.e. à construção) fazem-se ainda hoje sentir.

Os últimos 35 anos são de investimento na resolução de dois problemas incontornáveis deste virar de século: o realojamento de populações residentes em bairros degradados, em áreas maioritariamente suburbanas; e a reabilitação do tecido consolidado urbano. A criação do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana em 2006, concentrando numa só entidade, na esfera do Ambiente e Ordenamento do Território, a política nacional das cidades e reabilitação urbana, pode ser vista como confirmação desta escolha estratégica.

E em 2018? E para lá do próximo ano?

A exposição e o livro encerrarão olhando para o presente e o futuro da ‘casa apoiada’ em Portugal. Que experiências e propostas recentes – na renovação urbana, na reabilitação e na construção nova – sugerem novos caminhos? Num país ‘obcecado’ com a Casa Própria, qual o futuro do Arrendamento? Cabe ainda um papel ao Estado na resposta às necessidades de habitação dos cidadãos?

O que fazer quanto à reabilitação e modernização da habitação apoiada existente – alguma dela celebrando 80 anos de vida em 2018 – e como o fazer? Como gerir as novas densidades, acessibilidades e requisitos da casa, com os novos usos (trabalho), os formatos alternativos de família e o nomadismo crescente de indivíduos e populações, por contingência ou escolha?

Ricardo Costa Agarez, consultor científico do projeto
 

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Actualizado em 2016-02-18 | 1.6.4
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